一、調研背景及過程

社區是城市的細胞，既是城市居民生活和城市治理的基本單元，也是黨和政府聯系、服務人民群眾的“最后一公里”，更是建設自然生態公園城市的重要載體。

2018年2月，習近平總書記視察成都天府新區時首次提出“公園城市”理念。4月，習近平總書記參加首都義務植樹活動時再次提出：“一個城市的預期就是，整個城市就是一個大公園，老百姓走出來就像在自己家里的花園一樣”。11月，習近平總書記考察上海虹口區市民驛站時強調：“社區作為城市治理的最后一公里，要及時感知居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決?！眹鴦赵恨k公廳和各相關部委相繼發布文件，要求大力開展居住社區補短板行動，完善配套設施，建設安全健康、設施完善、管理有序的居住社區。

根據市委“六大”活動安排，按照“小切口、大民生”的要求，我從老舊社區著手，選取中心城區最有代表性、最具文化底蘊的西大街、南大街、北正街、同心路、三元、南山、雙龍社區7個老舊社區進行剖析，通過召開座談會、實地調研、發放調查問卷等方式，線上線下相結合，發放調查問卷4000份，其中線上問卷為1700份、線下紙質問卷為2300份，對老舊社區公共服務設施、公共活動空間、市政基礎設施、傳統文化風貌、基層治理等方面進行進行“把脈問診”，找出存在問題，提出解決路徑和保障措施，旨在通過找差距、補短板、強弱項等工作，致力將一個個社區打造為公園社區，讓居民享受到公園城市最普惠的民生福祉。

二、基本情況及存在的問題

（一）社區劃定不合理，人口分布差異大

1.社區規模大小不一。咸寧主城區3個辦事處，下轄44個社區，其中浮山辦事處16個，溫泉辦事處14個，永安辦事處14個。主城區5000人以下的社區有12個，5000-15000人的有23個，超過15000人的有8個。人口規模最小的梅園社區僅320人，最大的三元社區21590人。

2.社區邊界參差不齊。由于城市征地、項目開發建設等將原城中村用地劃整為零，以及被自然山體、河流、道路和鐵路等線性空間分割，導致社區邊界參差不齊，甚至出現雙龍社區因淦河分割，以及嫦娥大道建設導致“飛地”現象，使得社區網格化管理難度較大。

3.社區人口分布不均。7個老舊社區常住人口81084人，共21768戶。西大街、北正街、三元社區等3個社區人口密度較大，每公頃分別達到424.33人、384.63人、337.54人；南大街、同心路、南山、雙龍社區等4個社區人口密度較小，低于270人/公頃用地標準。7個老舊社區范圍內60歲以上人口占比30%，0-15歲少年兒童人口占比12%，社區老齡化較為嚴重。

（二）公服設施不齊全，居民生活品質低

1.公服配套不夠全。7個老舊社區僅有12所幼兒園、1所托兒所、4個老年人日間照料中心、4個社區醫院、16個綜合超市，公服配套數量不足，特別是托兒所、老年服務站、衛生服務站等方面，仍有較大的缺口。

2.公服分布不均衡。幼兒園南大街社區4個，而西大街、雙龍社區尚無；轄區內綜合超市有16個，主要分布在南大街社區4個、南山社區5個，而北正街社區缺少。

3.公服規模不達標。按照《完整居住社區建設標準（試行）》要求，現狀公共服務設施均未達到相關規定要求，服務水平與品質也有待提高。

（三）公共活動空間不配套，休閑健身場地小

1.公共活動空間不配套。南大街、北正街、同心路等3個社區無公共活動場地，北正街、同心路和南山等3個社區無公共綠地，公共活動空間少、場地小、設施簡陋、缺乏管理維護，不能滿足老百姓休閑健身的要求。

2.公共活動場地不串聯。社區公共活動場地未串聯成網，交通可達性不強，缺乏有效聯系。

3.公共空間管理不規范。公共活動缺乏管理，場地被侵占，整體環境條件差。如明珠廣場被侵占為夜宵城，現狀環境較差。

（四）基礎設施不完善，臟亂堵差現象多

1.水電路氣網設施缺乏。西大街、南大街供水管道為老式鑄鐵管，漏水嚴重?，F狀排水均采用雨污合流制，管網堵塞，排水不暢。向陽巷、熊家壟、塔新巷、懷德路永安辦事處、南山至南門橋洞、老車站路、老魚水路、魚池堤、紅橋路、畢曹街農貿市場等易淹水點，雨季給居民生活和出行帶來不便。片區普遍存在電力桿線腐蝕老化、“三線”亂拉亂掛，接線盒破損等問題，存在安全隱患。道路微循環系統不暢通，咸寧高中、銀泰百貨、南門鐵路橋洞等多處擁堵；南大街社區馬王廟巷、塔新巷、西后巷道路狹窄，不滿足消防車通行要求。南大街社區缺乏燃氣主管，亟待完善燃氣管網。

2.停車場地管理缺位。現有停車場地不能滿足需求，機動車、非機動車占道現象嚴重。調查發現，7個社區僅原人民醫院、永安辦事處、嫦娥大道周邊等9個停車場地，地面配建停車泊位嚴重不足。

3.環境衛生設施缺少。壓縮中轉站、公廁配置不到位，現狀片區內垃圾壓縮中轉站僅宏大市場1處，公廁29個。垃圾分類收集點普及度不高，環境衛生設施配置不均衡。

（五）文化特色不彰顯，傳統風貌保護少

1.老城特色街區風光不再。上世紀80年代，西大街、南大街等街區古戲院、老牌坊、老字號商鋪等特色門店琳瑯滿目，“打洋鐵”“磨剪子”“老篾匠”等民間技藝隨處可見。本世紀初以來，永安老城區的商業肌理逐漸消逝，這些特色門店、民間技藝已經消失殆盡。

2.老城特色風貌保護不力。7個老舊社區內僅留存少量風貌建筑及老街巷，懷德路僅存的永安古城墻，隱沒在喧囂混亂的現代建筑之中；西街的石板街已不見蹤影，留存的幾棟百年老店堂，年久失修，已成暮年；省煤機、陽光電器等老廠區的紅磚墻坡屋頂，已不復往日的榮耀。以綜合性商場、大型購物中心為代表的新興業態相繼占領老城節點位置，其超大的體量、現代化的立面造型對老城的傳統風貌造成較大損害。

（六）治理機制不健全，居民滿意度不高

從現狀踏勘和問卷調查結果看，7個老舊社區共有205個居民小區，物業管理服務小區和單位自管小區只占23.4%，無人管理現象較為突出。有物業管理服務小區和單位自管的小區，其管理服務水平整體不高，73.5%受訪者對自己所在社區物業服務表示不滿意。問卷調查發現，居民參與社區文化活動2次以上的占比約25%，1次的占比35%，未參與社區文化活動的占比達40%，不符合自然生態公園城市共建共治共享的要求。

三、對策思路

（一）優布局，精細調整社區范圍

1.優化社區范圍。建議統籌考慮行政管理界線、區域面積、人口規模、地域功能、歷史文化、居民認知等因素，結合自然地理邊界和現狀城市道路網，對現44個居住社區邊界進行調整優化。

2.均衡人口分布。按照社區15分鐘生活圈管理要求，建議重點對實際居住戶數1500戶以下的小型社區和4000戶以上的大型社區進行優化調整。

（二）補短板，精準配套公服設施

1.政策引導，完善公共服務體系。強化老城區用地供應管控，嚴格控制商住用地開發，實施公服配套優先政策，盤活存量用地優先建設中小學、文化活動中心、衛生服務站、養老設施、公園綠地、體育活動場地等公共服務體系等。對老城區棚改項目，嚴控容積率、綠地率、建筑密度等規劃指標，嚴格落實公共服務設施配建政策，堅持公共服務設施與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付“四同步”。?

2.盤活存量，配套公共服務設施。抓住老舊小區改造 、“一河兩岸”整體改造等機遇，補齊公共服務設施短板。經調查，同心路社區結合棚戶區改造，建設集幼兒園、托兒所、老年服務站、便民商超于一體的社區公共服務中心；西大街社區利用老工行小區建設健身活動場所；南大街社區可將現狀紅倉庫改造為幼托機構；南山社區利用工程小區建設社區服務中心；三元社區可將現有旺祥置業售樓部改造成社區鄰里中心。

3.功能疏解，緩解公共服務壓力。引導老城區非核心功能，包括工業企業、倉儲物流、批發市場、中高等教育、職業培訓等向外圍搬遷轉移、分流疏解。以社區為單位建立功能疏解項目庫，有計劃實施，騰退空間補齊老城公共服務設施短板，緩解老城環境壓力。同心路社區，可將咸寧三合機電搬遷疏解至咸安經濟開發區或咸寧高新區；雙龍社區，可將湖北科技學院咸安校區搬遷至職教園或梓山湖大健康產業示范區；區委黨校搬遷至兩山一谷片區；咸寧高中搬遷至湖北科技學院咸安校區；南大街社區，可將宏大農貿市場搬遷至咸安商貿物流區，將永安中學搬遷至咸寧高中；西大街社區，可將西門小學搬遷至永安中學。

（三）強弱項，精致完善基礎設施

1.強化水電路氣網配套。重點對向陽巷、熊家壟、塔新巷等淹水點實施改造，解決積水隱患。對現有強弱電線路進行摸查，更換老舊損壞線路，做到線路能入地就入地，不能入地的由經營單位進行線路規整。改造交通擁堵點，打通斷頭路，建議拉通馬王廟巷和西后巷、延伸南大街和馬王廟巷至懷德路等街巷道路，實現道路微循環。對未開通燃氣的南大街社區進行管網鋪設，保障居民燃氣需求。優先啟動南大街、西大街等社區老舊小區排水管道、污水管、電力管、燃氣管等市政基礎設施改造工程。

2.強化靜態停車位設施建設。對社區改造中增加的靜態停車、充電樁等功能設施，給予容積率政策支持。建議結合同心路社區公共服務中心項目建設和西大街社區工行小區舊房拆除騰出用地，設置停車場，解決停車難問題；在咸高東側設置公共停車場，解決交通擁堵問題。

3.強化環境衛生設施監管。落實環衛設施專項規劃，在雙龍社區、南山社區、三元社區增建3個公廁，在南山社區添置一處垃圾壓縮中轉站。

（四）惠民生，精品打造公共空間

1.配套公共活動場所。結合舊城更新和棚戶區改造，將拆遷騰出來的零散地、閑置地、邊角地，實施“留白增綠”，配套建設“四小工程”（小綠地、小游園、小球場、小廣場），挖掘利用潛在公共空間；依托自然生態本底，利用大尖山、文筆山和華容山等山體資源，依山就勢建設山體公園；建議拆除老城區閑置破舊建筑（如工行宿舍等），打造社區公園，服務西大街、南大街、北正街等社區，完善老城區公共活動空間不夠和分布不均衡等問題。

2.豐富公共服務設施。結合老舊小區改造，利用條件較好的小區改造配套健身步道、小游園、小健身場地等公共場所，增設健身器材，吸引群眾參與健身活動。提升配套咸寧高中、永安中學、北門小學和西門小學等校園安全、照明和體育等公共設施，錯峰將校園內體育活動設施對社會開放，將“校園”變“公園”，進一步豐富公共活動空間。

3.串聯公共活動空間。打通小街小巷道路微循環，串聯城市公共開放空間，強化公共空間的整體性、連續性、均好性。沿淦河兩岸延伸至107國道建設形成線性連續的公共空間，創造更多具有活力的與河流連通的路徑，打造多樣化的濱水空間，形成城市高質量綠色濱水系統；在永安大道、長安大道等主干道修建城市步行、自行車慢行系統，串聯“一河兩岸”濱水景觀帶、桂花廣場、嫦娥廣場等公共活動空間，實現公共活動空間、公共綠地資源共享。

（五）增內涵，精美彰顯人文風貌

1.保護格局，延續傳統風貌特色。一是摸清家底、制定名錄。摸清轄區內潛在歷史資源，對老街老巷、傳統建筑、古城墻、老廠房等，做到應保盡保，并出臺相關保護名錄。二是加強保護、傳承風貌。老舊小區改造要重視老街巷空間格局完整性，避免大拆大建和各類建設性破壞。對西街、南大街、中城路、城隍廟巷街等歷史街巷及其傳統建筑形成的城市肌理，要劃定傳統風貌街巷保護范圍，保護好傳統風貌特色和空間格局。

2.挖掘文化，打造文化翡翠項鏈。一是打造特色風貌線。以西街、南大街、中城路、城隍廟巷四大歷史街巷為核心骨架，串聯老城內重要的公共空間、歷史節點和城市地標，復原一批永安古城、傳統建筑等景點，建設社區街頭博物館，形成集中展示老城文化、貼近百姓生活的特色風貌線。二是構建文化探訪線。依托歷史街巷，分區域分主題打造精品文化探訪線，形成手工作坊、美食、文創、民宿、非遺等主題鮮明的精品探訪線路，生動展示散布于老城區各處的歷史文化資源。三是培育特色產業線。加強對傳統節日、特色民俗、傳統工藝（打鐵店、竹藝店、炸貨鋪）的研究、宣傳工作，留住更多具有歷史價值的老字號、老手藝、老劇目等，合理布局非物質文化遺產傳承空間，可在西街發展特色美食、傳統作坊，在城隍廟巷發展特色工藝品等，留住老咸寧的鄉愁和記憶。

（六）民為本，精心推進共建共享

結合咸寧文明城市創建，重點探索社區拆圍合建大街區、物業服務企業與社區居民自治相結合管理模式，切實降低社區物業服務管理成本，逐步實施聯合執法進小區等工作機制。居民委員會、業主委員會、物業服務企業等組織應在老舊社區改造過程中引導居民協商確定改造后小區的管理模式、管理規約及業主議事規則，共同維護改造成果，通過建立健全老舊社區住宅專項維修資金歸集、使用、續籌機制，促進社區改造后維護更新進入良性軌道。組織引導居民參與社區各類文化活動，豐富社區精神文化生活，帶動居民定期開展環境整治、生活垃圾分類等社區公益活動。

（市自然資源和規劃局局長　李光）