咸寧市財政局課題組

核心提要：幕阜山區是長江中游地  區重要的生態屏障，然而，長期以來有關  生態建設的經濟政策嚴重短缺，生態補  償不到位，使得幕阜山區成為了資源富  集的欠發達地區。近幾年，生態補償被  提升到前所未有的高度。國家出臺了一  系列政策法規，如《國務院辦公廳關于健  全生態保護補償機制的意見》《關于建立  健全長江經濟帶生態補償與保護長效機  制的指導意見》等，都對生態補償作出了  明確規定。湖北省鼓勵省內長江流域相  關市縣建立補償機制，提出先建先補，先  建多補，有效果得獎，沒效果扣錢。在此  大背景下，構建幕阜山區生態補償機制  建設正逢其時。

一、構建流域補償機制  

1、跨流域橫向補償機制  

（1）應按時建機制。根據省政府提出的  “先建先補，先建多補”要求，我市宜在 2018  年底前，將發源于幕阜山區的陸水河、富水水  庫和高橋河跨流域的生態補償機制建立起  來，并按照文件規定簽訂補償協議。  （2）確立補償的標準。以什么標準作為  補償的依據是協商簽訂補償協議的關鍵。參  照先進地區經驗，按照《地表水環境質量標  準》（GB3838-2002）中高錳酸鹽指數、氨氮、  總氮、總磷4 項指標確定補償指數P，即以環  保監測斷面的4項指標年平均濃度值為基本  限值，綜合考慮降雨徑流等自然條件變化，確  定水質穩定系數 0.85，得到補償指數為無量  綱值。P小于等于1，下游補償上游；P大于1  或上游流域境內出現重大水污染事故，上游  補償下游。  

（3）補償資金分配。為體現激勵原則，市  級安排一定數額補償資金（如 500 萬元），上  下流均拿出 500 萬元，作為補償資金。按河  段長度，依據監測結果，統籌分配。并向省財  政廳申請，將跨流域補償資金直撥到市，由市  級財政統一安排到環境保護與生態建設項目  中。補償資金實行“月核算、月通報、年清繳”，資金的解繳、使用、管理由區縣協商決  定，并在補償協議中明確。  

（4）補償資金用途。主要用于流域污染  治理和生態保護，包括以下6個方面：飲用水  源地保護、農村面源污染防治、城鎮污水垃圾  處理及配套處置設施建設和運營維護、點源  污染治理項目、生態修復工程。各市、縣用于  支持水源地保護與水環境治理的資金不得低  于本地本年度所獲得的重點流域生態保護補  償資金的70%。 

2、運用PPP、EPC、BOT等模式補償  

如咸寧大洲湖生態建設示范區項目，主  要是退田還湖，建成濕地公園，總投資 28 億  元，已通過招投標，采取 PPP 模式投建，由中  建三局承建。又如淦河中上游水生態環境綜  合治理工程，建設內容包括排澇設施，黑臭水  體整治，沿河基礎設施建設及城市防洪，河岸  綠化及雙龍山、孝子山、潛山、香吾山環境綜  合整治等，總投資18.84億元，由中建三局采  取 EPC 方式投建（即投資、設計、建設一體  化）。  

3、利用市場機制進行補償  

可借鑒排污權交易經驗，嘗試從用水權  交易中收取生態補償費。幕阜山區水資源總  量 140 億立方米，按照“使用者和受益者付  費”的原則，向流域取水的單位和個人收取生  態補償費，是一條可行的市場化生態補償機  制。  

4、非跨縣流域可采用自律方式進行補償  

政府指導資助成立流域管戶協會、理事  會等民間組織，通過制訂章程，實行自我約束  和自行管理。對其履行流域保護和生態補償  職責，縣市財政應安排相應的補償資金。對  在農村設立垃圾兌換超市給予補助，鼓勵村  民用垃圾兌換商品，樹立環境保護意識。  

二、創新機制推進森林補償 

1、發揮碳市的補償功能  幕阜山區年固碳可達638000萬千克，釋  放氧氣466萬千克。如果按武漢碳交易市場  價格28元/千克計算，可成交1786 億元。如  果按10%提取生態補償費，將是一筆可觀的  補償來源。目前，全國有7個碳市交易所，交  易日趨活躍。幕阜山片區各縣市要輸送人員到交易培訓，掌握交易規則。加強與相關企  業（如仟億達科技有限公司）合作，建設碳匯  林基地。還可與財政部溝通，試水清潔發展  機制項目。  3、爭取發行綠色債券  鼓勵本地實力雄厚企業和引進的戰略投  資企業參與幕阜山區森林建設保護，政府幫  助發行綠色債券，進行生態補償。  

4、提高生態公益林補償標準  將生態公益林補償標準提高到1200元/  畝，其他經濟林林800元/畝。明確造林責任  制，實行造林補償與林木成活率掛鉤。  

三、強化責任落實礦山補償  

1、實行嚴格許可制度  不論那種礦產資源都是不可再生資源，  礦山開采對生態破壞大，修復難。因此，要緊  緊抓住特許經營這個牛鼻子，嚴格資格審查，  嚴格環境評價，嚴格安保措施，嚴把準入關  口。通過掛牌競投方式，征收出讓金，優選符  合條件的業主，使生態補償不致落空。  

2、建立健全配套制度  根據中央要求，省級層面要制定《礦山環  境治理恢復基金管理辦法》，市縣要制定實施  細則，以確保礦山開發與生態補償機制協調  進行。在《礦山環境治理恢復基金管理辦法》  尚未出臺之前，不得審批礦山開采。 

3、加強相關責任追究  對審批把關不嚴或督促補償不力，造成  生態環境嚴重破壞的，由紀檢監察機關進行  問責追責。財政部門應會同國土、環保部門  對基金提取、使用及治理恢復與土地復墾工  作情況進行檢查。對于未使用基金，要退還  礦山企業，并督促礦山企業履行治理恢復與  土地復墾義務。對拒不履行義務的礦山企業  記入信用黑名單，向社會公布。還要就其破  壞礦山地質環境的行為向人民法院提起公益  訴訟，要求其進行損害賠償。  

4、制定相關補救措施  礦山企業不履行治理恢復與土地復墾義  務或履行不到位且拒不整改的，可由國土資  源主管部門委托第三方進行治理恢復，該費  用從礦山企業提取的基金中列支。讓專業隊  伍做專業的事，這應是今后礦山治理恢復的主要途徑。 

四、實施生態補償的保障措施  

1、加快生態補償地方立法  建議市人大常委會啟動《幕阜山區生態  補償條例》立法程序。明確生態補償的范圍、  補償方式、補償資金來源及分配辦法、補償主  體的責任、違規行為的罰則。  

2、建立生態補償基金  借鑒安徽省經驗，建立生態補償基金。  基金初始規模 1 億元，每個縣市區 1000 萬  元，市級4000萬元。基金公司掛靠市綠色投  資公司，與金融機構、知名基金公司合作融  資。  

3、完善生態補償的管理體制  建議市政府設立生態補償領導小組，負  責生態補償的協調管理。領導小組由發改  委、財政局、環保局、林業局、水利局、農業局  等相關部門領導組成，行使生態補償工作的  協調、監督、仲裁、獎懲等相關職責。同時建  立一個由專家組成的技術咨詢委員會，負責  相關政策和技術咨詢。加強協作，形成上下  游聯合監測、汛期聯合打撈、聯合執法、應急  聯動等橫向聯動工作機制。  

4、建立績效評估機制  各縣（市、區）每年第一季度要向上級財  政、環保部門上報上年工作進展情況，包括補  償機制運行情況、水質改善情況、項目建設情  況、補償資金使用情況等。實施期結束后，委  托第三方開展生態補償政策的績效評估，并  報送上級財政、環保部門。  

5、加強生態補償宣傳教育  進一步加強生態補償的科普教育和大眾  宣傳，增強群眾的生態補償意識，明確生態補  償的政策，使公眾積極主動參與到生態補償  中去。在宣傳中要弱化“誰污染誰治理”提  法，代之以“誰污染誰付費”，這與十八屆三中  全會精神相一致。  （課題組組長：魯恩旺 課題組成員：陳  紹初、陳光美、張海宏、劉振、程潔、成濛）